刘连安

　　政区通名表示其类别、层级。比如省、自治区、直辖市是我国现行一级行政区的通名，人们看到“内蒙古自治区”这个地名，就知道这是民族区域自治型的一级行政区。在我国古代漫长历史上曾经出现了很多政区通名，有些沿用至今，比如县；有些已经不再使用，或者含义发生了很大变化，比如我们看到“道”“路”两个通名，头脑中的第一反应往往是街道、马路、公路等，但在历史上，它们曾经是重要的政区通名。

　　作为政区通名的“道”“路”沿革

　　“道”作为政区通名可追溯至秦汉时期。秦代于边疆少数民族聚居地设“道”，与“县”同级，即“内郡为县，三边为道”。汉代沿袭了这一制度。例如，据《太平寰宇记·雅州》：“秦始皇二十五年灭楚，徙严王之族以实于此地，故曰严道。”说明之所以设置严道，是因为这里迁徙安置了大量楚国遗民。据《汉书·百官公卿表》，汉代在一般汉族聚居区设“县”，在边疆少数民族聚居区设立的部分县级行政区域则称为“道”，如在氐人活动区域所设的武都道、嘉陵道、循成道、平乐道、阴平道等。据《汉书·地理志》，到西汉末年平帝元始二年（公元2年）时，全国共设32个“道”。这些“道”多位于今四川、甘肃、陕西的山谷通道地带，既是行政区划单位，也是军事与交通要道。有学者研究认为，秦汉中央政府首先开辟或控制这些地区的关键交通线，并沿交通线或在关键节点设立通名为“道”的政区进行管辖。可见，秦汉的“道”制属于中央政府的边疆治理体系，旨在加强对边疆少数民族地区（特别是交通要道）的管理与控制，体现了中央政府在“大一统”政治理念下对边疆地区治理方式的灵活性。随着民族融合加深，三国以后这些“道”逐渐被改为“县”。

　　真正让“道”这一政区通名声名大振的是唐朝。唐初实行州县二级制行政区划，但朝廷难以对三百余州直接进行高效管辖。于是，唐太宗贞观元年（627年）以山川形便，分天下为十道，不定期遣使巡察各地，史称“贞观十道”。这时的“道”不设固定的官员、治所，是监察区而不是行政区。“贞观十道”对后世最大的影响是按照地理区域划分政区。十道依据山脉、河流等自然地理特征划分，专名全部体现地理方位：关内道指函谷关以西的长安附近地区；河南道、河北道、河东道都是按照与黄河的相对位置命名；陇右道指陇山以西广大国土；山南道指秦岭以南；剑南道指剑门关以南的蜀地；淮南道指淮河以南；江南道指长江以南；岭南道指五岭以南广大国土。

　　唐高宗、武后时期，土地兼并加剧，冲击了均田制、府兵制的正常运行。统治者将问题归咎于地方官员的吏治败坏和无所作为，希望通过强化监察的方式解决。与此同时，州县的大量增设也使监察任务繁重。在这种情况下，唐玄宗开元二十一年（733年）将“道”的数量增至十五个，设立相对固定的官员对所属的州县进行监察，并赋予一定的人事权力。“道”逐渐由监察区向行政区过渡。

　　“安史之乱”爆发后，唐朝迅速建立以藩镇为核心的战时军事管理体制。藩镇节度使兼任道观察使，实质是将各地的军事、财政、人事、监察、司法等大权集中赋予藩镇节度使，以便更有效地执行军事任务。“道”与藩镇合一，成为权力巨大的一级行政区。由于朝廷无力约束节度使，藩镇割据问题愈演愈烈，成为严重的政治问题。

　　北宋初年，吸取唐末藩镇割据的教训，废除节度使制度，创设“路”取代“道”。至道三年（997年），分天下为十五路，置转运使以总财赋，分监察之任。后经多次调整，到徽宗崇宁年间增至二十四路。“路”的设置不是照搬前代的“道”，不遵循“山川形便”原则，而是通过跨越山河打破地理界限，重视“土地形势”，特别是依托水陆交通线划分“路”，以便征收、转运地方财赋。之所以如此，是因为宋朝的“路”是在经历了唐末、五代十国长期地方割据，宋太宗“罢节镇统支郡”后，“以转运使领诸路事”（《文献通考·职官考七》）的背景下起步的。转运使“掌军储、租税、计度及刺举官吏之事”（《宋会要辑稿·食货四九》），且“以军储为急务”（《文献通考·国用考三》）。筹集、转运各地物资到京都或前线，是“路”的第一要务。为防止地方割据，“路”实行分权管理，即《宋史》所言“一路之事，分属诸司，不相统摄”。设帅司（安抚使司）、漕司（转运使司）、宪司（提点刑狱司）、仓司（提举常平司）等互不统属的机构，分管军事、民政、财政、司法等事务，以防地方专权，就此形成“路—州—县”虚三级行政区划。

　　元代建立行省制度后，“路”被纳入新的行政区划体系，降为行省之下的政区。明初沿袭元制，但很快将“路”改为“府”，“路”作为政区通名的历史就此结束。

　　元代设“道”为行省之下的监察区。明清沿袭此制，在省与府之间设“道”，虽具行政职能，但非完全独立政区，属虚级或准政区。民国初年曾设“道”为省县之间的二级政区，1928年国民政府废“道”，实行省县二级制，“道”自此不再用作我国政区通名。

　　“道”“路”制给我们的启示

　　“道”“路”制在历史上发挥了重要作用，成为我国行政区划文化的重要内容。探究它们产生、发展的历史，会给我们很多启示，帮助我们加深对行政区划内在规律的认识。

　　第一，行政区的辖区数量应适度。唐初设置“道”是因为州的数量太多，朝廷难以有效管理。宋朝深知藩镇割据之害，要改变“道”制，但由于州数量太多，还是要设立“路”作为一级行政区。可见，为了实现集中高效管理，行政区划设置中，辖区数量不可过多。

　　第二，行政区的职能应清晰明确。“贞观十道”是朝廷监察地方官吏的重要制度安排，发挥了应有的作用。但“安史之乱”爆发后，藩镇节度使兼任道观察使，朝廷监察地方的权力旁落，“道”沦为藩镇割据的工具。由此可见，各级地方政府应聚焦贯彻落实上级要求，履行应尽的地方行政管理职责，这一定位必须明确。

　　第三，行政区划应该根据国家需要及时调整。“道”“路”的历史演变表明，国家划分行政区的目的是实现对国土的有效管理。为此，应当在维持行政区划基本稳定的前提下，根据形势需要对政区的层级、地域范围、机构设置、职能定位等进行及时、必要的调整，实现与时俱进，充分发挥每一个政区在国家治理中的作用。

　　第四，交通对行政区划有重要影响。“道”“路”作为政区通名长期使用，证明了交通对国家治理的重要作用。交通网络不仅是保障国家政令及时传递到各地、各地情况快速上报中央政府的基础条件，也是实现人员、物资在全国顺畅流通的前提。国家要将力量投射到边远地区，首要的就是打通关键交通线。国家要保证重要交通线路的安全，就必须在沿线设置政区进行有效管理，为维护交通线路畅通提供必要保障。

　　第五，我国古代行政区划制度对周边国家有深刻影响，属于重要的人类文化遗产。唐宋的“道”“路”制对朝鲜、日本、越南等影响很大。朝鲜李氏王朝（1392年—1910年）采用“八道制”（如京畿道、忠清道等）；日本奈良与平安时代推行“五畿七道”制度，都采用了唐代“道”的通名与宋代“路”制的内核，属于对唐宋“道”“路”制度的吸收与本土化改造。至今“道”仍是朝鲜、韩国的一级行政区，使用“两江道”“江原道”“京畿道”“济州道”等名称。日本的“北海道”仍以“道”为通名。越南丁朝（968年—980年）、前黎朝（980年—1009年）仿效唐初制度，将全国划分为十道作为“军政合一”的管理机构；丁朝在十道设将军统辖，前黎朝则由皇帝亲自统辖十道。李朝（1009年—1225年）与陈朝（1225年—1400年）则仿效宋代制度，设立“清化路”“山南路”等“路”作为高层政区，各“路”设“经略使”“转运使”等官职。由此可见，“道”“路”制不仅是中国古代在行政区划领域创造的重要成就，也是中华民族在探索国家治理过程中对世界作出的独特贡献，需要认真加以研究、宣传。

　　（作者系民政部地名研究所副所长、研究员）